1 廢標的廢標，停貸的停貸，115號文“後遺（yí）症”效應凸顯
 
　　盡管國辦函〔2023〕115號文《關於規範（fàn）實（shí）施（shī）政府（fǔ）和社會資本合作新機製的指導意見》已頒布逾半年，但這半年來，由其引發的政策漣漪、行業熱議（yì）以及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環保項目都因（yīn）為PPP新機製的調（diào）整而（ér）廢標。據不完全（quán）統計，僅在國辦函115號文發布後的三個月內(即（jí）從（cóng）2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內（nèi）蒙古、廣東、山東（dōng）等（děng）7個省市的8個環保（bǎo）項目就因政策（cè）調整而終止招標（biāo）。
 
　　這些項目，無論是汙水處理設施、垃（lā）圾焚燒發電，還是水環（huán）境綜合治理和水質淨化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因（yīn）為未能適應政策調整（zhěng）、不符合PPP新機製（zhì）的要求，而（ér）宣布終止招標。
 
　　還有一些新招標的項目，如新民垃圾焚燒發電項目，為避免踩（cǎi）到115號文的紅線，在招標文件中（zhōng）就明確規定，“聯合體中（zhōng）民營企業股權合計占比不低於51%”；大（dà）慶市東（dōng）風汙水處理廠項目（mù）也在招標文件裏明確標注了“民營企業(或外商投資企業)股權占（zhàn）比不低於35%”的股（gǔ）份占比。這些都是以往（wǎng）招標文件不曾見過的規定。
 
　　此（cǐ）外，國辦函115號文不僅影（yǐng）響新增項目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經報道，某國有企業負責人王先生，他負責PPP項（xiàng）目就遭遇了銀（yín）行停貸的問題。這（zhè）個項目在2022年（nián）底完成招投標簽署（shǔ）了（le）合同，但由於（yú）2023年2月之後PPP被叫停，此後11月PPP新（xīn）機製出台，國有銀行（háng）對存量PPP項目處於觀望狀態，不願貸（dài）款（kuǎn），導致項目融資受阻而無法繼續開展的情（qíng）形（xíng）。
 
　　可以說，這半年來，由於（yú）對政策的理解（jiě）不同、執行不一，市場亂（luàn）象叢生，政府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停貸（dài）的停貸，調整的（de）調整，大家都在摸索中前行。
 
　　那麽，跟上一輪的（de）PPP模式比（bǐ），這次國辦（bàn）函115號文推出的PPP新機（jī）製，到底有（yǒu）啥獨特之（zhī）處，能引發“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模（mó）式存在的哪些根本（běn）性問題？對於固廢項目領域，隨（suí）著PPP新政的出台，特許經營模（mó）式是否仍能發揮效用？特（tè）許經營與PPP之間，又有著怎樣錯綜複雜的曆史聯係與相互影響？
 
　　本篇（piān）將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年（nián）啟動的特許（xǔ）經營市（shì）場化改（gǎi）革說起，談到2014年財政部主導（dǎo）的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭（tóu）推出的PPP新（xīn）機製，通過梳理曆史（shǐ）脈絡、解析現行規定，就（jiù）能知曉國（guó）辦函115號（hào）文出台的背景、初衷及（jí）其（qí）背後（hòu）的深刻考量。在此基礎上，PPP新機製所引發的廢標（biāo）潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化（huà）PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這（zhè）個（gè）“舶來品”的，市政公用服務領（lǐng）域基本上采用特許經營BOT(投資（zī）--建（jiàn）設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄（qì）今已有20多年的曆史了。2002年，原建設部連發（fā）兩道（dào）文（wén）件——[2002]1591號文《關於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化發展意見的通知》和建城[2002]272號《關（guān）於加快市政公用行業市場化進程（chéng）的意見》，大刀闊斧推動市政公用行（háng）業市（shì）場化改革。2004年，又上升法律層麵，頒布《市政公用事業特許經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心思想，就是政府開放市政（zhèng）公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領（lǐng）域業務，以招投標形式和（hé）BOT模式，引入一批有資金、有技術和項目運營經驗的資本方（fāng）參與投資建設，後期政府按照收取上來的水費、燃氣費、取暖費、垃圾處理費（fèi）等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本（běn）方，以彌（mí）補他們前期投資（zī）建設成本。
 
　　如此一來，特許經營模式既（jì）幫政府解（jiě）決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進的技術、管理經驗和專業力量，推動了市政公用事業產業化進程。
 
　　正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市（shì）政公（gōng）用（yòng）領域（yù）大放（fàng）異彩，特別是在垃圾處（chù）理和汙水處（chù）理方麵，不僅推動了這些行（háng）業的快速發展，還成功培育了眾多產業（yè）化企業，同（tóng）時有效避免了政（zhèng）府隱形負債的問題。
 
　　然（rán）而到（dào）了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似於BOT(建設-經營-轉讓（ràng）)模式，PPP初心（xīn）也是引入社（shè）會資本的專業技術、管理經驗和資金，以提升公（gōng）共服務（wù）的管理效率。
 
　　同時，相較於BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛，從以（yǐ）前的市政公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域（yù），隻要項目經過“兩評一案”財政論證合規，均可采用（yòng）PPP模式實施，這一時期PPP也（yě）被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出（chū），就受到地（dì）方政府大（dà）力歡迎，甚至（zhì）某些政府直接出資並占股設立融資平台和項目公司（sī），既（jì）當裁判員又（yòu）當運動員，直接（jiē）參與（yǔ）項目實（shí）施，也變相地將項目投資、建設風險轉移到（dào）地方政府，成為當地政府新型融資手段。
 
　　然而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中開始（shǐ）暴露出許多問（wèn）題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明股實債、執行走偏的PPP項目（mù）進行強監管重規範，眾多不合規的（de）PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經大（dà）水漫灌的融資渠道收緊（jǐn），部分涉水的（de）環保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂（liè）、深陷財務危（wēi）機，不得不出售（shòu）股權尋求國資輸血，有的直到現（xiàn）在也沒有完（wán）全（quán）走出（chū）來。
 
　　低潮幾年，直到2023年（nián）2月，國家審（shěn）計署對全國PPP項目進行審計發現大量的問題，才全（quán）麵叫停全國（guó）PPP項目，與此同時財政部PPP庫也（yě）關閉、停止（zhǐ）項目入庫。
 
　　在調查（chá）審計的（de）過程中能夠，他們（men）發（fā）現：
 
　　第一，由於PPP模式適用範圍（wéi）擴大，這（zhè）一時期大量非經營性基礎設施項目借機投（tóu）資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第（dì）二，部（bù）分PPP項目公共服務（wù）預算占比（bǐ）過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同（tóng）虛（xū）設。
 
　　為了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會（huì）資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規（guī）定，每一（yī）年度全部PPP項目安（ān）排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例（lì）應當不超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付費、可行（háng）性缺口（kǒu）補助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮（qióng），財政（zhèng）承受能力形同虛設，使得項目進入（rù）運營期後政府難以償（cháng）還債務，地方債務（wù）危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域的案例（lì），就（jiù）會（huì）發現PPP項目中可用性付費占比過高的現象並不鮮（xiān）見。比如某海綿城市水環境綜合（hé）治理項目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內政府付（fù）費總額約17.5億元，其中可用性（xìng）付費約16.1億（yì）元，占總付費（fèi）金額的94%；再如某市生態建設公園PPP項目，總投資7.5億元，合作期10年，合（hé）作期內政府付費總額約11.6億元，其中可用性付費10.4億元，占總付（fù）費的91%。
 
　　這（zhè）類PPP項目由於使用者付費較少，又沒有較好（hǎo）的運營收益，僅靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅推高政府的隱形負債，而且（qiě）極（jí）其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工（gōng）程。
 
　　第三，政府給予社會資本（běn）固定回報，違背（bèi）了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營（yíng）期風（fēng）險與收益不匹配。
 
　　針對這些問題，2023年2月（yuè）國家緊急叫停了部（bù）分PPP項目，並廢止了相關文件。隨後，在2023年11月，發（fā）改委牽頭出台（tái）了國辦函115號文《關於規範實施政府（fǔ）和社會資本合作（zuò）新機製的指導（dǎo）意見》，以及2024年第17號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等配套政策，標誌著PPP新機製時代（dài）開啟。牽頭部門也（yě）由（yóu）之前的財（cái）政部門調整為發改部門（mén），並以2023年（nián）2月為分水嶺，對新舊項目進行（háng）分類處理，對在此（cǐ）之（zhī）前未完成招標采購的項目以及後續新實施的PPP項（xiàng）目（mù），均（jun1）按PPP新規執行。
 
　　3 調整（zhěng）、糾偏，新舊（jiù）PPP模式要點對比（bǐ）
 
　　相較於上（shàng）一輪擴大化的PPP模式，本次PPP新規做了以下幾（jǐ）方麵變動：
 
　　(1)限定領（lǐng）域。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益（yì）的領（lǐng）域，特別是生態保護和環境治理領域中的（de）城鎮汙水垃圾收（shōu）集（jí）處理及資（zī）源化利用（yòng）等項目，意味著未來（lái）適合PPP模式的項目可能並不會太多，市場規模將不可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付（fù）費。明確PPP項（xiàng）目應聚焦使用者付費項目，項目經營收入需覆蓋建設投資和（hé）運營成本（běn），並具備投資回報，不得額外增加地方財政（zhèng）未來支出責任。
 
　　(3)政（zhèng）府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率、可行性付費等任何（hé）方（fāng）式，使用財政資金彌補項（xiàng）目建設和運（yùn）營成本。
 
　　這幾條直擊要害，直指上（shàng）一階段PPP存在的問題，措（cuò）辭嚴（yán）厲的（de）背後既是為了糾偏，也是為了嚴控地方債，傳（chuán）遞出兩層意思：
 
　　一方麵對於缺（quē）乏運營收入，主要依靠政（zhèng）府付費的非經營性項目，無法再采用（yòng）PPP模式實施，所以有人說這相當於對使用者付費不明確的（de）PPP項目判了“死刑”。
 
　　但另一方麵，對於（yú）使用者（zhě）付費無法覆（fù）蓋投資建設成本的準經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式（shì）額外新增地方財政未來支出責任”(有（yǒu）點拗口（kǒu），實際上就是不能（néng）增加地方債（zhài）)的大原則下給（gěi）予支持，建（jiàn）設（shè）期以中央資本金給予投資支持，但（dàn）該類項目對使用者付費的占比多（duō）少（shǎo）是否有要求，運營補貼（tiē）的具（jù）體界定，115號（hào）文並沒有給出答（dá）案。
 
　　(4)優先民企（qǐ）參與（yǔ）並占股，試圖改變以往（wǎng）民企入場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒發電、農林廢棄物等業務領域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓勵民營企業參（cān）與（yǔ）固廢PPP項目，而且要求（qiú）獨資（zī）或控（kòng）股；對於汙水（shuǐ）處理、管網、供水（shuǐ）、交通運（yùn）輸、物流、機場等涉及到國（guó）計民生項目（mù），要求民企占比也不（bú）低於（yú）35%，這都是以往PPP項目不曾有過的“硬（yìng）性規定”，一定程（chéng）度上杜絕了上一輪PPP項目地方國資、城投機構或者披著政府“外（wài）衣”的各類平台公司直接參與（yǔ）投資、建設，將風險（xiǎn）轉移給政府方的行為（wéi）。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交（jiāo）政府“拉長版BT”模式。新（xīn）機製強（qiáng）調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項目由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內定（dìng）中標人身份背景不符？
 
　　分析完新（xīn）舊PPP模式的區別，PPP新（xīn）規（guī）下為何出現“廢標潮”就不難理解了，不外乎以下幾方麵原（yuán）因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪（pù）項目動力不足
 
　　近年來宏觀經濟形勢（shì）下行、房地產行業又不景（jǐng）氣，政府收入來源減少，PPP項目（mù）投資又（yòu）大（dà），再加上新規明確要求不因PPP模式額外新增地（dì）方債的（de），導致傳統（tǒng）靠（kào）舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情（qíng）形下，政府方考（kǎo）慮到政策、資金壓力，在項（xiàng）目推進上（shàng）顯得猶豫不決，新建項目動力（lì）不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方（fāng）債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通（tōng）過（guò）可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何（hé）方式彌補（bǔ）建設成本（běn）和運營成本，項目（mù）經營收（shōu）入（rù）需覆蓋建（jiàn）設投資和運營（yíng）成本，這一係列規定（dìng）幾乎堵住了過去PPP項目因使用者付費不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底（dǐ）收益率等來增（zēng）加額外收益，彌（mí）補建設（shè）和運營成本不足的“漏洞（dòng）”，這對社會（huì）資本方來（lái）說傷害性極大。
 
　　以環保行業為例，PPP項目投資大、回報期（qī）長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾（jī）、市（shì）政汙水等（děng）少數傳統業務賽道有使用者付費機製和項目運營（yíng）收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及後期補貼能否及（jí）時支付的風險)之外，其他的（de）如流域治（zhì）理（lǐ）、水（shuǐ）環境綜（zōng）合整治、農村（cūn）汙水、海綿城市、市政管網、礦山修（xiū）複等領域項目，使用者付費機製不（bú）明確，項目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本方是沒有意願和動力投建。
 
　　(3)不符合民企優先參與（yǔ）並占股的要求（qiú）
 
　　PPP新規最大程度鼓勵民營企業（yè）參與（yǔ）並占股，並（bìng）發布（bù）了支持（chí）清單，這在一定程度上打破了（le）原有央（yāng）企、地方國企（qǐ）、省級環保集團主導的局麵，導致部分（fèn）已中標不符合新規定的國有企業項目被廢止。
 
　　正如前（qián）一陣子某業內朋友投標失敗，感慨（kǎi）地說（shuō）：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了，甲方下定決心開始發（fā）標書（shū），說明他們已經有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦（bàn）函115號文政策發布之後，引發起（qǐ）環保項目廢標潮（cháo）最大的原因（yīn），很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地（dì）方（fāng）國資、央企等，沒有響應新機（jī）製最（zuì）大程（chéng）度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規對特許經營者的選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經驗、專業運（yùn）營能力、企業綜合實力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語（yǔ）
 
　　總的來說，這次PPP新（xīn）規，無論是從參與主體，還是付費模式，不（bú）僅是對舊機製的糾偏，更是一（yī）次觸及框架（jià）和本質的（de）重新調整。由於調整力度較大、程度較深（shēn），執行過程由於（yú）理解不一，短期出現廢標、停貸等亂象是很正常的。
 
　　但是，就長期（qī）而言，PPP新規引發（fā）行（háng）業思考（kǎo）仍值得關（guān）注。下一篇，我們將重點探（tàn）討PPP新政下四大問題：
 
　　(1)清掃（sǎo）保潔、垃圾收運、垃圾中轉站、垃（lā）圾（jī）焚燒發電廠，哪些環節可以實（shí）施特許經營模式（shì）？
 
　　(2)可否授權本級國有（yǒu）企（qǐ）業經營，若不能，地方環保集團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設成本，隻補（bǔ）貼運營成本，如何考慮？建設（shè）成本能否收回？
 
　　(4)項目實施清單（dān）重民企輕國企，國有企業與民營企業何去何從？以及對行業未來發展走向進行幾點預（yù）判。