1 廢標的廢標，停貸（dài）的停貸，115號文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管（guǎn）國辦函〔2023〕115號文《關於規範實（shí）施（shī）政府和社會資本合作新機製的指導意見》已（yǐ）頒布逾（yú）半年（nián），但（dàn）這半年（nián）來，由其引發的政策漣漪、行業熱議以（yǐ）及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年（nián），不少環保項目都因為PPP新機製的調整而廢標。據不完全統計，僅在國辦函（hán）115號文發布後的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河（hé）北（běi）、江西、內蒙古、廣東、山東等7個省（shěng）市的8個環（huán）保項目就因政策調整而終止招標。
 
　　這些項目，無論是汙水處（chù）理設施、垃圾焚燒發電，還是水環境（jìng）綜合治（zhì）理和水質淨化PPP項目，廢標的原（yuán）因幾乎（hū）一致（zhì），均因為未能適應政策調整（zhěng）、不符合PPP新機製（zhì）的要求，而宣布終止招標。
 
　　還有一些新（xīn）招（zhāo）標的項目，如新民垃圾焚燒發電項目，為避免踩到115號文的紅線，在招標文件中就明確規定，“聯合體（tǐ）中民營企業股權合計占比不低於51%”；大慶市東風汙水處理廠項目也在招標文件裏明確標注了“民營企業(或外商投資企業)股權占比不低於35%”的股份占比。這些都是以往招標文（wén）件不曾見過的規定。
 
　　此外，國辦函（hán）115號文不僅影響新增項目，還影響存量項目的融（róng）資進度（dù）。
 
　　據第一財經報道，某（mǒu）國有企業負責人王先生，他負（fù）責PPP項目（mù）就遭遇了銀行停貸的問題。這（zhè）個（gè）項目在2022年底完成招投標簽署了合同（tóng），但由於2023年2月之後PPP被叫停，此後11月（yuè）PPP新（xīn）機製出台（tái），國有銀（yín）行對存量PPP項目處於觀（guān）望狀態，不願貸款，導致項目融資（zī）受阻而無（wú）法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半年（nián）來（lái），由於對（duì）政策的理解不同、執行不一，市場亂象叢生，政府、金融機構（gòu）、項目業（yè）主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標、停（tíng）貸的停貸，調整的調整，大家（jiā）都在摸（mō）索中前行。
 
　　那麽，跟上（shàng）一輪的PPP模式比，這次國辦函115號文推出的（de）PPP新機（jī）製（zhì），到底有啥（shá）獨特之（zhī）處，能引發“廢標潮”？所謂（wèi）“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根（gēn）本性問題？對於固廢項目（mù）領域（yù），隨著PPP新政的出台，特許（xǔ）經營模式（shì）是否仍能發揮效用（yòng）？特（tè）許經營與PPP之間，又有著（zhe）怎樣錯（cuò）綜複雜的曆（lì）史聯係與相互影響（xiǎng）？
 
　　本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動的特許經營市場化改革說起，談到2014年財（cái）政部主導的PPP模式（shì）擴張期，最終說到（dào）當前發改委牽頭推出的PPP新機製，通（tōng）過梳理曆史脈絡、解析現行規定，就能知曉國辦函115號文出台的背景、初衷及其背（bèi）後的深刻考量（liàng）。在此基礎上，PPP新機製（zhì）所（suǒ）引（yǐn）發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前（qián），是沒有PPP這個“舶來品”的，市政公用服務領域基本上采用特許經營BOT(投資--建設--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建設部連發兩道文件——[2002]1591號文《關於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化（huà）發展意見的通知》和建（jiàn）城[2002]272號《關於加快市政公用行業市場化進程（chéng）的意見》，大刀（dāo）闊斧推動市政公用行業市場化改革。2004年，又上（shàng）升法律（lǜ）層麵，頒布（bù）《市政公用事（shì）業特（tè）許（xǔ）經（jīng）營（yíng）管理（lǐ）辦法》。
 
　　這些文（wén）件核心思想，就是政府開放市政公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處理、垃圾處理等領域業務，以招投標形式和BOT模式（shì），引（yǐn）入一批有資金、有技術和項目運營經驗的資本方參與投資建設，後期政府按照（zhào）收取上來的水費（fèi）、燃氣費、取暖費、垃圾處理（lǐ）費等資金，按照合（hé）同約定（dìng）和考（kǎo）核方式支付給資本方，以彌補他們（men）前（qián）期投資建設成本。
 
　　如此一來，特許經營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶（dài）來了先進的技術、管理（lǐ）經驗和專業力（lì）量，推（tuī）動（dòng）了市政公用事業產業化進程。
 
　　正（zhèng）因為如此，從2002年起，特許經（jīng）營（yíng）模式在市政公用領域大（dà）放異彩，特別是在垃（lā）圾處理和汙（wū）水處（chù）理方麵，不僅推動了這些行業的快速（sù）發展（zhǎn），還成功培育了眾多產業化企業，同時有效避免了政府隱（yǐn）形負債的問題（tí）。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類（lèi）似於BOT(建設（shè）-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入（rù）社（shè）會資（zī）本的專業技術、管理經驗和資金，以提升公共服務的管理（lǐ）效（xiào）率。
 
　　同時，相較於（yú）BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛，從以前的市政公用行業（yè）拓展到了醫療、教育等多個公共（gòng）服務領域（yù），隻要項目經過“兩評一案”財政論證合規，均可采用PPP模（mó）式實施（shī），這一時期PPP也（yě）被稱為擴大（dà）化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力（lì）歡迎，甚至某些政（zhèng）府直接出（chū）資並占股設立融資平台（tái）和項目公（gōng）司，既（jì）當裁判員又當運動員，直接參與項目實（shí）施，也變相地將項目投資、建設（shè）風（fēng）險轉移到地方政府，成為當地政府（fǔ）新（xīn）型（xíng）融資手段。
 
　　然而，隨著時間的推（tuī）移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明股實債、執行走偏的PPP項目進行強監管重規範，眾多不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使（shǐ）得（dé）曾經大水漫灌的（de）融資渠道收（shōu）緊，部分涉（shè）水的環保上市民企（qǐ）頂不住壓力，資金鏈斷裂、深（shēn）陷財務危（wēi）機，不得不出售股權尋（xún）求國資輸血（xuè），有（yǒu）的直到現在也沒有完全走出來。
 
　　低（dī）潮幾年，直到2023年（nián）2月，國家審計署對全國PPP項目進行審計發現大量的（de）問題，才全（quán）麵叫停全國PPP項目，與此同（tóng）時（shí）財政部（bù）PPP庫也（yě）關閉、停止項目入庫。
 
　　在調查審計的（de）過程中能夠，他們發現：
 
　　第一，由（yóu）於PPP模式適用（yòng）範圍擴大，這一時期大量（liàng）非（fēi）經營性基礎設施項目借機（jī）投資紛紛上馬，導致地方財政壓力增大；
 
　　第二（èr），部分（fèn）PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地（dì）方債，雖然財（cái）金〔2015〕21號（hào）《政（zhèng）府和社會資本（běn）合作項目財政承受能（néng）力論證（zhèng）指引》明文規定，每一（yī）年度全部PPP項目安排的財政支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付費、可行性（xìng）缺口補助、固定回報等各（gè）種突破財承10%的（de）方式層出不窮，財政承受能力形同虛設（shè），使（shǐ）得項目進（jìn）入運營期後（hòu）政府難以償還債（zhài）務（wù），地方債務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域的案例，就會（huì）發現PPP項目中可用性（xìng）付費占比過高的現（xiàn）象並不鮮見（jiàn）。比如（rú）某海綿城市水環境綜合治理項目，總投資約9億元（yuán），合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億（yì）元，其中可用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市生態建設公（gōng）園PPP項目，總（zǒng）投資7.5億元，合作期10年，合作期內政府付費總額約11.6億（yì）元，其中可用性付費10.4億元（yuán），占總（zǒng）付費的91%。
 
　　這類PPP項目由於使用者付費較少，又（yòu）沒有較好的運營收益（yì），僅（jǐn）靠政府可行性付費補貼，長此以往不僅（jǐn）推高政府的隱形負債，而且（qiě）極（jí）其容易導致項目爛尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會（huì）資本固定回報，違背了PPP合作的風險共擔原則，導致項目運營期風險與收益不匹配。
 
　　針對（duì）這些問題，2023年2月（yuè）國家（jiā）緊急叫停了部分PPP項目，並廢止了相關文件。隨後（hòu），在2023年11月，發改委牽頭出台（tái）了（le）國辦函115號文《關（guān）於規範實（shí）施政府和（hé）社會資本合作新機製的指導意見（jiàn）》，以（yǐ）及2024年第17號令《基礎設施（shī）和公用事業特許經營管理辦法》等配套政策，標誌著PPP新機製時代開啟。牽頭（tóu）部門也由之前的財政部門調整為發改部門，並以2023年2月為分水嶺，對新舊項目進行分（fèn）類處理，對在（zài）此之前未完成招（zhāo）標采（cǎi）購的項目以及（jí）後續新實施的（de）PPP項（xiàng）目，均按PPP新規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模式要點對比
 
　　相較於（yú）上一輪（lún）擴大化的PPP模式（shì），本次（cì）PPP新規（guī）做了（le）以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被嚴格限定在有經營性收益的領域，特別是生態（tài）保護和環境治理領域中的（de）城鎮汙水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意（yì）味（wèi）著未來適合PPP模式的項目可能並不會太多，市場規模將不可避免（miǎn）的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付（fù）費。明確PPP項目應聚焦使用者付（fù）費項目，項目經營收入需覆蓋建設投（tóu）資和運（yùn）營成本，並具備投資回報，不得額外增加地方財政未來支出責任。
 
　　(3)政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本。杜絕通過可行性缺口補（bǔ）助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金（jīn）彌補項目建設和運營成本。
 
　　這幾條直擊（jī）要害，直（zhí）指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴（yán）厲的背後既是為了糾偏，也是為了嚴控地方（fāng）債，傳遞出兩層意思（sī）：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無（wú）法再采用PPP模式實施，所以有人說這相當於對使用者（zhě）付費不明確的PPP項目判了“死刑”。
 
　　但（dàn）另一方麵（miàn），對於使用者付費無法覆蓋投資建設成本的準（zhǔn）經營項目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支（zhī）出（chū）責（zé）任”(有點拗口，實際（jì）上（shàng）就是不能（néng）增加（jiā）地方債)的（de）大原則下給予支持，建設期以中央資（zī）本金給予投資（zī）支（zhī）持，但該類項目對使（shǐ）用（yòng）者付費的占比多少是（shì）否有要求，運營補（bǔ）貼的具體界定，115號文並沒有（yǒu）給出答案。
 
　　(4)優先民（mín）企參（cān）與並占（zhàn）股，試（shì）圖改變以往民企入場難、國資“獨霸（bà）”的格局。這在垃圾固廢處置、垃（lā）圾焚燒發電、農林廢棄物等（děng）業務領域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓（gǔ）勵民營企業（yè）參與固廢PPP項目（mù），而且要求獨資或控股；對於汙水處理、管網、供水、交通運輸、物流、機場（chǎng）等涉及到國計（jì）民生項目，要求民企占比也不低於（yú）35%，這都是（shì）以往PPP項目不曾有過的“硬性規（guī）定”，一定程度上杜（dù）絕（jué）了上一輪PPP項目地方國資、城投機（jī）構（gòu）或者披著政府“外衣”的各類平（píng）台公（gōng）司直接參與投資、建設，將風險轉移給政府方（fāng）的行為。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接（jiē）移交政府“拉長版BT”模式。新機製強調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項（xiàng）目（mù）由重建設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標（biāo）原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊（jiù）PPP模式的（de）區別，PPP新規下為何出現“廢標潮”就不難理解了，不（bú）外乎以下（xià）幾方（fāng）麵原因：
 
　　(1)嚴（yán）控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項目動力不（bú）足
 
　　近（jìn）年（nián）來宏（hóng）觀經濟形勢下行、房地產行業又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目（mù）投資又（yòu）大，再加上新規明確要（yào）求不因PPP模式（shì）額（é）外（wài）新增地方債的，導致傳統靠舉（jǔ）債搞（gǎo）建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府（fǔ）方考慮到政策、資金（jīn）壓力，在項目推進上顯得（dé）猶豫不決，新建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂項目收益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼運營，不補貼建設成本，杜絕通過可行性付（fù）費、行性缺口補助、承諾保底收益率等任何方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建設投資和運營成本，這一係（xì）列規定幾乎堵住了過去PPP項目因使用者付費不足，通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率等來增加額外收益，彌（mí）補建設和運營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
 
　　以（yǐ）環保行業為例，PPP項（xiàng）目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政汙水等少數傳統業務賽（sài）道有使用者（zhě）付費機製（zhì）和（hé）項目運營收益(但也存在能否覆蓋投資建設成本以及後期補貼能否及時支付的風險)之外，其他（tā）的如流域（yù）治理、水環境綜合整治、農村汙水、海綿（mián）城市、市政管網、礦山修複等領域項目，使（shǐ）用者付費機製不明確（què），項目收益率（lǜ）本（běn）就不高，若無保底（dǐ）收（shōu）益（yì）率等其他利好邊（biān）界條件，經濟賬不劃（huá）算，社會資本方是沒有意願和動力投建。
 
　　(3)不符合民企優先（xiān）參與並占股的（de）要求
 
　　PPP新規最大程度鼓勵民營企業參（cān）與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打（dǎ）破了原有央企、地方國（guó）企、省級環保集團主導的局麵，導致部分已中標（biāo）不符合新規定的國（guó）有企業項目被廢止（zhǐ）。
 
　　正如前一陣子某業內朋友投標失敗（bài），感慨地說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了，甲方下定決心開始發標（biāo）書，說明他們已經有答案了。
 
　　這也是（shì）為什麽國辦（bàn）函（hán）115號文政策發布之後，引發起環保項目廢標潮最大的（de）原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有（yǒu）響應新（xīn）機製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高門檻與高標準
 
　　PPP新規（guī）對特許經營者的（de）選擇提出了更高要求，更加要求其項目管理經驗、專業運營能力、企（qǐ）業綜（zōng）合實力和（hé）信用評級狀（zhuàng）況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
 
　　5 結語
 
　　總的來說，這次PPP新規，無論是從參與主體，還是付費模式，不僅是對舊機製（zhì）的糾偏，更是一次觸及框架和本質（zhì）的重新調整。由於調整力度（dù）較大（dà）、程度較深，執行過程（chéng）由於理解（jiě）不一，短（duǎn）期出現廢標、停貸等亂象是（shì）很正常的。
 
　　但是，就長期而言，PPP新規引發行業思考仍值得關注。下一篇，我們將重點探討PPP新政下四大問題：
 
　　(1)清掃保潔、垃（lā）圾收運（yùn）、垃圾中轉（zhuǎn）站、垃圾焚（fén）燒發電廠，哪些環節可以實施特（tè）許經營模式（shì）？
 
　　(2)可否授權本（běn）級國有企業經營，若不能，地方環保集團（tuán）又該如何？
 
　　(3)新（xīn）政不補貼建設成本，隻補貼運營成本，如何考慮？建設成本能否收回？
 
　　(4)項目（mù）實施清單重民企輕國企，國有企業與民營企（qǐ）業何去何從？以及對行業未來發展（zhǎn）走向進行幾（jǐ）點預判。